Типовые образцы договоров, документов и других деловых бумаг, своды законов и кодексов, сборник нормативов и стандартов, каталог бизнес-планов и идей, рейтинг банков России

Описание: Проблема реальной способности местной власти к исполнению своих функций напрямую связана с понятием т.н. основ местной власти. Под основами местной власти в муниципальной науке понимается совокупность реальных способностей местной власти воздействовать на социально-экономическую, правовую, политическую и идеологическую ситуацию в стране с целью выполнения своего функционального предназначения. Следует различать основы различных видов местной власти. При прямом административном управлении основы местной власти целиком и полностью зависят от воли и желания вышестоящих государственных органов выделить местной власти право распоряжаться какой-либо частью государственных финансово-экономических ресурсов и его же военной силы для функционирования, развития и защиты местного сообщества. При наличии же самоуправляющихся местных сообществ самоуправление этих сообществ должно обладать соответствующей собственностью и собственностью оказывать соответствующее воздействие на государственные органы как в части принятия законодательных решений, так и в части проведения в жизнь соответствующей их интересам политики. В совокупности “основ” местной власти обычно выделяют основы экономические, законодательные, политические и идеологические. Среди экономических основ местной власти обычно следует выделить как составляющие их элементы: муниципальную собственность на землю; независимый бюджет и финансовую самостоятельность самоуправлений; муниципальную собственность на недвижимость; муниципальную собственность на активы муниципалитета и ценные бумаги. Естественно, что во всем своем объеме основы местной власти представлены в случае полного местного самоуправления. Ниже мы рассмотрим составляющие элементы экономических основ местной власти на примере самоуправления США и сделаем некоторые замечания относительно современной ситуации с основами местной власти в России. Вполне понятно, что реальное самоуправление невозможно без наличия экономического потенциала, способствующего выполнению задач, которые ставит перед муниципалитетами местное сообщество. Способность местного правительства выполнять свои функции базируется на двух основных возможностях этого правительства: возможности участия в бюджетном процессе и распределении денежных средств; возможности владения и распоряжения собственностью. Даже в США не все виды самоуправлений обладают обеими этими возможностями. Графства, например, не обладают независимостью в финансовом вопросе, а руководство специальных и школьных округов имеет лишь право распоряжаться собственностью, в то время как собственником является муниципалитет. Лишь городское правительство обладает полноценным экономическим базисом имеет право участвовать в процессе бюджетирования и обладает правом собственности. Финансовая составляющая основ муниципалитетов в США включает в себя налоговую юрисдикцию муниципалитетов и систему регулирующих трансферов со стороны государства. Бюджетная система США сочетает в себе две основные черты: фрагментарность и разнообразие ее составляющих, имеющих самостоятельный статус; высокую степень централизации и реальную возможность государства влиять на процесс бюджетирования на местах. С одной стороны, не существует жесткой подчиненности органов, в компетенцию которых входит бюджетирование на местах, вышестоящим инстанциям; города обладают значительной юрисдикцией в определении временных пределов финансового года, установлении процедур бюджетного процесса и, самое главное, в учреждении налогов местного значения и налоговых ставок, что предусматривается уставом муниципального образования и законодательством штата. С другой стороны, деятельность различных уровней управления в финансовой сфере настолько переплетается и совпадает, что современные американские политологи характеризуют бюджетную систему Соединенных Штатов как “кооперативный федерализм”, где государственные органы власти играют роль экономического регулятора и политического контролера. Органы, в юрисдикцию которых входит сбор налогов, имеют весьма разнообразную структуру в разных местностях, а право выбора соответствующей модели находится в компетенции местной администрации, если иное не предусмотрено законом штата. На организацию налоговых учреждений могут влиять как местные традиции, так и те функции, которые эти учреждения, — основываясь на законодательстве штата и органа местного самоуправления, — исполняют. Несмотря на то, что муниципалитеты обладают полным правом в установлении налогов и налоговых ставок, правительство штата в лице своего законодательного органа имеет полномочия в установлении определенных ограничений в этой сфере. Примером может послужить принятие в начале 80-х годов в разных штатах законодательных ограничений на верхний предел важнейшего источника местных бюджетов — налога на имущество. Существуют несколько источников доходов в бюджет муниципалитетов: местные налоги, сборы, платежи за коммунальные услуги, государственные дотации. Считается, что наиболее эффективным средством осуществления политики государства на местном уровне является система грантовой помощи со стороны федеральных и штатных правительств. Здесь надо понять глубинную разницу между федеральным грантом, используемым как инструмент проведения определенной экономической политики, и применяемым в России федеральным трансфертом, в сущности являющимся чисто распределительным механизмом, предназначенным для латания дыр в бюджетах на местах и лишенным, в силу этого, даже окраски какой-либо осознанной экономической политики. Гранты могут быть целевыми (субвенции) и нецелевыми (субсидии). Субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления, не требуют от местного правительства дополнительных финансовых трат и, как правило, связаны с перераспределительной функцией государства. С 1989 по 1998 год в США стабильно увеличивалась доля субвенций, по отношениям к субсидиям при одновременной либерализации правил предоставления последних. За указанное время дотации на городское и коммунальное развитие упали в текущих ценах с 6,486 млрд. долларов до 4,074 млрд., а помощь по программе “Блоковые субсидии на городское развитие” снизилась с 3,902 миллиардов до 2,948 миллиардов долларов. В то же время размеры субвенций по программам взаимовоспомоществования увеличились почти в два раза и составили в 1989 году 32,523 миллиарда долларов. Федеральная помощь поступала не напрямую местам, а через посредника в лице правительства штата. Если в 1980 году размер всех грантов, поступивших из штата и через штат местному уровню, был 81,289 миллиардов долларов, что составило 35% от бюджетных доходов самоуправленческих структур, то в 1988 году, увеличившись в денежном эквиваленте до 145,590 миллиардов, этот показатель снизился до 33%. Таким образом, около 67% от всех доходов местных бюджетов формируется за счет налогов и иных поступлений, собираемых местными органами власти. Помимо всего прочего, муниципалитеты городов могут выпускать разного рода ценные бумаги, вкладывать свои средства в ценные бумаги и т.д. Мы не случайно дали краткое описание финансовой составляющей экономических основ жизнедеятельности муниципалитетов в США. Количество теорий и концепций относительно использования земельных ресурсов, финансовой и бюджетной систем местной власти очень и очень велико, запутаться в них очень просто даже специалисту. Представляется, что краткий очерк из практики гораздо лучше проиллюстрировал, что же такое экономические основы местной власти. Современной России свойственны, с одной стороны, полное непонимание того, что же является экономической основой местной власти, — отметим, что это непонимание нашло свое закрепление как в федеральном, так и в региональном законодательстве. С другой стороны, российской муниципальной практике свойственен глубокий разрыв между законодательством и реальным положением дел. При наличии разработанных правовых актов, устанавливающих экономические свободы, в действительности “муниципальные образования” лишены реальной возможности формировать независимые бюджеты, распоряжаться землей (само понятие “муниципальной собственности на землю” является практически неразработанным в российском законодательстве; более того, — если подойти строго, практически ни одно муниципальное образование России не имеет своих четко установленных границ!) и т.д. Если быть точным, то, заявляя в своем законодательстве о независимом муниципальном бюджете, на практике Россия создала систему тотальной финансово-экономической, бюджетной зависимости органов местного самоуправления от федерального Центра и субъектов Федерации.